国家发展改革委关于印发《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》的通知
发改基础〔2021〕1788号
重庆市、四川省发展改革委：
为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等战略部署，共建轨道上的双城经济圈，推动成渝地区轨道交通规划建设，现将《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》（以下简称《规划》）印发给你们，请结合实际认真贯彻落实，并就有关事项通知如下：
一是加强《规划》指导约束。新建项目要严格按照规划实施，规划内项目不得随意调整功能定位、建设时序和建设标准，未列入规划的项目原则上不得开工建设。项目功能定位、建设标准、建设方案、工程投资等发生重大变化，要履行规划调整程序。项目批复文件抄送我委，并按要求及时报送项目建设进展情况。
二是切实有效控制造价。要严把建设项目审核关，做深做细前期工作，合理确定建设标准，强化技术经济比选，有效控制工程造价，科学把握建设节奏，避免过度超前或重复建设。
三是严控政府债务风险。要落实地方政府责任，加大地方财政投入，多渠道筹集资金，新建市域（郊）铁路参照城市轨道交通相关政策执行。坚持尽力而为、量力而行的原则，稳妥推进规划实施，严格落实地方财政出资，并分年度纳入地方财政预算支出计划，具备条件后方可启动项目建设。建立持续稳定的建设资金保障机制，严禁以债务性资金代替财政资金，严格落实融资资金偿还来源，严禁通过融资平台公司或违规变相举债，坚决防范地方政府债务风险。
国家发展改革委
2021年12月10日
成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划
为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》《成渝地区双城经济圈综合交通运输发展规划》等战略部署，共建轨道上的成渝地区双城经济圈，推动成渝地区轨道交通规划建设，促进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发展，编制本规划。规划期至2025 年，展望到2035 年。
一、总体要求
（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，弘扬伟大建党精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，坚持以人民为中心的发展思想，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以防范化解风险为底线，依托重庆、成都为核心，强化双圈互动和对外辐射，完善区域路网布局、提升内联外通水平、持续优化运输结构，加快构建四网融合、枢纽衔接、运营一体的多层次轨道交通网络，大力提升服务能力、质量效益和服务品质，打造高效率高水平的轨道上的双城经济圈，支撑成渝地区一体化高质量发展，形成“一带一路”、长江经济带、西部陆海新通道联动发展的战略性枢纽。
（二）基本原则。
双核引领，科学布局。以重庆、成都为核心，强化“双核”间直接联系和对外联通、开放辐射。促进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通合理分工、功能互补，打造布局协调、层次清晰的多层次轨道交通网络，发挥网络整体效益。
一体融合，高效衔接。加强各层次轨道交通网络设施一体融合、资源共享，强化线路枢纽能力匹配。统筹协调技术标准、系统制式、运营组织、制度体系，推动各层次轨道交通与其他交通方式信息互联、服务共享，提升运输效率和服务品质。
创新驱动，协同发展。加强5G、云计算、大数据、区块链、人工智能、北斗通信等技术与轨道交通深度融合。创新投资、规划、建设、运营、土地综合开发等体制机制，由“重建轻管”向“建管并重”转变，推进运输市场适度竞争，促进整体协同发展。
绿色集约，安全持续。发挥轨道交通安全可靠、集约高效、绿色低碳和骨干运输优势，推动轨道交通与环境相协调和可持续发展。坚持底线思维和风险意识，健全监管体系，强化应急保障能力，防范和化解各类风险。
二、发展目标
到2025 年，初步建成轨道上的成渝地区双城经济圈，进出川渝四向通道基本形成，形成功能清晰、布局合理的设施“一张网”，点线协调、衔接高效的枢纽“零换乘”，客货并重、联程联运的运输“一体化”。轨道交通总规模达到1 万公里以上，其中铁路网规模达到9000 公里以上、覆盖全部20 万以上人口城市，形成重庆、成都都市圈1 小时通勤圈，实现重庆、成都“双核”间1 小时通达，双核”与成渝地区区域中心、主要节点城市1.5 小时通达，与主要相邻城市群核心城市约3 小时通达。大宗货物年运量150 万吨以上的大型工矿企业、新建物流园区铁路专用线力争接入比例达到85%，长江干流主要港口实现铁路进港。轨道交通承担客运量、货运量占比大幅提升，有力支撑沿江货运通道、中欧班列、西部陆海新通道高质量发展。
到2035 年，成渝地区双城经济圈基础设施互联互通基本实现，干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通等多层次轨道交通网络高度融合、枢纽无缝衔接、运营智能高效，运输组织水平、科技和体制创新能力位于国内前列，轨道交通全面发挥客运和货运骨干作用，支撑引领区域一体化发展。
三、四网融合
以重庆、成都“双核”为中心，成渝主轴为骨架，统筹干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通规划布局和衔接，加快补齐城际和市域（郊）铁路短板，发挥不同轨道交通特点和优势，适应多种运输需求，构建层次清晰、功能明确、布局合理的多层次轨道交通网络。按照“网络有机衔接、功能服务兼容、时序远近适宜”的原则，推进多层次轨道交通“四网融合”。
（一）打造内联外通的干线铁路网。
以强化对外联通为重点，坚持高速普速并举、客运货运并重、新建改建结合，统筹经济性与战略性，科学规划建设干线铁路网络，充分发挥铁路骨干作用，强化成渝双城直接联系，快速联通周边城市群，逐步形成进出川渝四向大通道，支撑成渝地区打造内陆开放战略高地。
客运通道。强化成渝双城间直联直通，建设成渝中线高铁，打造成渝间直达客流主通道。依托京昆、包（银）海、兰（西）广、沿江、厦渝等高速铁路主通道，加快高速、普速干线铁路建设，形成四向拓展的干线铁路网，支撑成渝地区快速联通其他重要城市群。东向依托既有成渝高铁、沪汉蓉铁路等，加快建设沿江高铁成都至达州至万州段和重庆至万州段、郑万高铁襄阳至万州段、重庆至黔江高铁，规划建设沿江高铁涪陵至宜昌段，规划研究黔江至吉首高铁，快速联通长江中游、长三角城市群，融入长江经济带；南向依托既有成贵高铁、渝贵铁路，加快建设成都至自贡、重庆至昆明高铁，适时规划建设重庆至贵阳高铁，快速联通粤港澳大湾区、北部湾、滇中、黔中城市群；西向建设川藏铁路雅安至林芝段，打通入藏战略通道，快速联通西藏、沟通南亚；北向依托既有西成高铁、宝成铁路、兰渝铁路、襄渝铁路，加快建设西宁至成都铁路，规划建设重庆至西安高铁重庆至安康段，快速联通京津冀、关中平原、兰西城市群。
货运通道。填补路网空白，适当补强能力紧张路段，打造大容量、高效率的沿江货运通道，提升西部陆海新通道等普速铁路通道运能，完善货运铁路设施布局。东向结合沿江高铁规划建设，恢复提高沪汉蓉铁路货运功能，增强东向货运能力，服务沿江货运需求。南向加快建设叙永至毕节铁路、隆黄铁路隆昌至叙永段扩能改造工程，规划建设黄桶至百色铁路、珙县至叙永铁路、成渝铁路成都至隆昌段扩能改造工程等补短板项目，推动渝贵铁路适时恢复货运功能，服务西部陆海新通道货运需求；加快建设成昆铁路扩能改造工程，规划研究内昆铁路内江至宜宾段扩能改造工程，服务面向云南、辐射东南亚的货运需求。西向推动形成以川藏铁路为主的货运通道，规划建设川藏铁路引入成都枢纽天府至朝阳湖段，研究论证重庆至自贡至雅安铁路，服务西藏、南亚货运需求。北向依托既有兰渝铁路、宝成铁路、襄渝铁路，规划建设达州至万州铁路扩能改造工程，服务“一带一路”、京津冀和陕西、山西、蒙西等“三西”方向货运需求。
（二）完善快速便利的城际铁路网。
以成渝主轴为骨架，重庆、成都“双核”辐射为主体，节点城市连接线为补充，优先利用干线铁路开行城际列车，适当新建客流有需求、财力有保障的城际铁路，完善成渝地区城际铁路网，实现“双核”直连直通、城市群节点互联互通。
成渝主轴。依托成渝北线、中线和南线综合运输通道，利用既有沪汉蓉铁路成遂渝段、成渝高铁，以及规划建设的成渝中线高铁等干线铁路开行城际列车，加强重庆、成都“双核”之间快速联系，支持重庆向西、成都向东拓展，推动“双核”功能沿轴带疏解，夯实成渝主轴发展基础。
双核辐射。以重庆中心城区、成都为核心，依托四向拓展干线铁路网络，构建“双核”与区域中心城市、主要节点城市之间的城际运输网。强化“双核”辐射带动，利用成贵、渝万高铁等干线铁路开行城际列车，建成自贡至宜宾铁路，规划建设成都外环铁路简州至空港段、资阳西至眉山北段、寿安至彭州段及彭州至德阳北段（部分兼具联络线功能）、重庆至遂宁铁路。
（三）构建便捷通勤的市域（郊）铁路网。
以服务便捷通勤为重点，围绕支撑重庆、成都都市圈，优先利用既有铁路资源，通过优化运输组织、补强既有铁路、改扩建局部线路、改造站房站台、增建复线支线及联络线、增设车站等方式公交化开行市域（郊）列车，有序新建市域（郊）铁路，有机衔接中心城区城市轨道交通，打造1 小时都市交通圈、通勤圈。
重庆都市圈。优先利用既有成渝、渝贵铁路等富余能力开行市域（郊）列车，加快建设重庆中心城区至合川、重庆跳蹬至江津、璧山至铜梁市域（郊）铁路，规划建设重庆中心城区至永川、重庆中心城区至南川、重庆中心城区至綦江（万盛）、璧山至大足等重庆都市圈市域（郊）铁路，推动重庆中心城区与渝西地区融合发展，率先实现重庆与璧山、江津、长寿、南川同城化。
成都都市圈。优先利用西成高铁、成贵高铁等富余能力，以及对成都枢纽环线进行适应性改造开行市域（郊）列车，加快建设成都至资阳市域（郊）铁路，规划建设成都至德阳、成都至眉山、龙泉至天府机场，改造宝成铁路并规划建设青白江至金堂等成都都市圈市域（郊）铁路，推动成德眉资同城化。
（四）完善“双核”城市轨道交通网。
结合区域和城市功能定位，科学编制和实施城市综合交通体系规划，统筹城市内部交通和对外交通规划建设。以提高有效供给为重点，统筹城市开发、建设条件及财力支撑，因城施策有序推进项目建设，缓解重庆、成都等城市交通拥堵状况，提高城市公共交通服务水平。完善重庆、成都等超大、特大城市轨道交通网络，同步推进轨道交通新线建设和既有设施更新改造，统筹做好城市轨道网与干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路及城市重要交通枢纽的预留和衔接，强化城市轨道交通在城市公共交通中的骨干作用，提升设施资源整体利用效率。
四、枢纽衔接
（一）完善客运枢纽体系。
强化枢纽与城市功能布局的协调，加强铁路等枢纽站场选址管理，减少交通对城市功能布局的分割干扰，做好大运量客运枢纽安全管理。完善不同层次轨道交通系统枢纽功能及规划布局，规划建设九龙坡站至重庆东站直通线等枢纽疏解线或联络线，缓解枢纽能力紧张，促进主要客站便捷连通，推动轨道交通枢纽与机场、公路客站等其他交通方式的枢纽规划建设、运营服务衔接协调，构建层次清晰、结构合理、分工互补的客运枢纽场站体系。
Ⅰ型客运枢纽。依托重庆、成都两大国际性枢纽城市的铁路主客站，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通至少“三网”或8 条以上骨干轨道交通线路高效衔接。打造重庆西站、重庆东站、重庆北站、成都站、成都东站等枢纽，优化综合枢纽内部功能布局，鼓励同站台、立体换乘，促进功能布局紧凑、“零距离”换乘。
Ⅱ型客运枢纽。重点依托重庆、成都两大国际性枢纽城市的铁路主、辅客站、枢纽机场站和重要节点车站，紧密衔接干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通中的“三网”或4 条骨干轨道交通线路。打造重庆站、天府站、成都南站、成都西站、十陵南站、天府机场站、双流机场站、江北机场站、科学城站、简州站等枢纽，优化枢纽内部交通流线，做好轨道接入条件预留，积极推进衔接通道换乘改造为立体换乘，促进与机场等其他交通方式无缝衔接。
Ⅲ型客运枢纽。依托地级市铁路客站和中心城市铁路中间客站为重点，主要衔接干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通中的“两网”。打造德阳站、资阳西站、眉山北站、绵阳站、自贡东站、宜宾站、内江北站、泸州站、沙坪坝站、复盛站、江津北站、铜梁站、大足石刻站等枢纽，推动各层次轨道交通多线多点便捷换乘，探索推进旅客接续换乘比重较高的不同轨道交通方式跨线运营，强化枢纽与公交、慢行、停车系统接驳，提高集疏运能力和水平。
（二）提升货运枢纽功能。
1. 统筹货运枢纽布局。完善铁路货运场站布局，加强与国家物流枢纽、国家骨干冷链基地衔接，按照“建立分级体系、用好存量资产、创新发展模式、适度超前布局”的原则，有效适应市场需求，规划布局一批铁路物流基地，提升揽货、堆存、集结、编组及班列始发直达和集零成整的中转能力，满足大宗货物、集装箱、冷链以及高附加值货物等多样化、个性化运输需求。实施重庆铁路枢纽东环线等枢纽配套工程，打通铁路货运通道和枢纽能力堵点。
一级铁路物流基地。位于重庆、成都等全国性铁路枢纽城市，发挥区域内集装箱集散的主枢纽作用，货物聚集、班列组织、路网中转功能强，具备完善的物流服务、增值服务和配套服务功能。打造完善重庆团结村、四川城厢等一级铁路物流基地。
二级铁路物流基地。位于重要铁路枢纽城市，发挥区域内集装箱集散的重要枢纽作用，具备较强货物聚集、班列组织或专业物流功能。推动实施重庆鱼嘴、万州新田港、涪陵龙头港、自贡南、绵阳皂角铺、成都空港、广元西、广安高兴、内江新区等二级铁路物流基地。
三级铁路物流基地。一、二级之外的物流基地，发挥区域内集装箱集散的枢纽作用，主要承担一般城市货物集散及城市配送、专业物流功能。推动实施重庆南彭、木耳和成都龙泉驿、金堂、寿安等三级铁路物流基地。
2. 补强集疏运体系。推动疏港铁路、铁路专用线进入港区、物流园区、重点工矿企业，增强铁路货运枢纽多式联运功能，补齐“最后一公里”短板。规划建设万州港新田港区、宜宾港、涪陵港龙头港区、重庆白涛化工园区、大足邮亭铁路物流园、重庆川维化工、秦巴物流园区、达州第二工业园区、绵阳安州区物流产业园、成都天府机场空港南站、成都经开区南区等铁路支线、专用线。
五、运营一体
充分利用现代信息技术手段，强化铁路货运服务，促进轨道交通与城市功能融合，构建高水平轨道交通体系，推进各层次轨道交通高效融合、管理协同、绿色发展，提升运营服务水平和出行体验。
服务兼容。强化各层次轨道交通网络规划、技术标准、硬件设施等高效衔接，鼓励开行双流制列车，推动有条件线路具备互联互通、贯通运营、跨线运营条件，减少换乘次数，提供便捷化出行服务。推行市场化灵活调价机制，支持政府购买服务方式，鼓励干线铁路利用富余能力开行城际、市域（郊）公交化列车，通过提速改造、增建复线支线、设备设施补强等，增加停靠班次、增开小交路列车，适应通勤客流需求。新建市域（郊）铁路主要车站具备越行条件，实现高峰期“站站停”与“大站停”相结合的灵活运输组织，提供多样化运输服务。优化高速铁路运输组织、提高普速铁路服务质量，鼓励开行夕发朝至、大站直达等列车，增加配置动车组资源，推动客运提质增效。
信息共享。依托新一代移动互联网，加强5G、云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能、北斗通信等技术应用，推进轨道交通与其他交通方式的信息数据共享、服务互联互通、协调联动协作。建立统一信息平台，促进各层次轨道系统信息无缝衔接，推进枢纽与智能交通等融合发展，完善轨道交通线上票务服务功能，全面提升“门到门”运输效率和服务品质。
联程联运。推动具备条件的轨道交通线路信息互联、票务互认、安检互信、支付互容、管理互通，研究联程运输票价优惠政策、联运旅客行程延误解决方案、退改签和票款清算机制。加强轨道交通与机场衔接，创新空铁联运产品，提升空铁联运服务。推动城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通实现二维码互认互扫，推进人脸识别、二维码支付等智能化方式快速进出站。
客货并重。深化西部省区市协作，依托中欧班列、西部陆海新通道班列运输协调委员会，发挥重庆物流通道和运营组织中心、成都国家重要商贸物流中心作用，提高中欧、西部陆海新通道等国际班列以及渝甬、蓉甬等铁海联运班列开行密度。推行货物列车客车化管理，大力推动铁路集装箱多式联运，积极发展铁路快运，推进枢纽自动化场站、智能型仓储等智慧物流设施建设，提高全程运输效率和物流服务水平。提升铁路货运数字化、智能化水平，打造铁路货运综合服务平台，优化货运业务流程，实现在线班列、电子运单、电子支付、跟踪查询等“一站式”服务，促进与其他交通运输方式标准互通、信息共享，培育多式联运全程经营人，加快发展铁水、公铁联运和“一单制”联运服务。
功能融合。积极推广成都市“全域轨道TOD”模式和重庆沙坪坝高铁站土地综合开发经验，统筹对成渝地区轨道交通站点和车辆基地综合开发进行分层、分类布局。推动轨道交通对区域城镇空间格局、人口分布、产业布局的支撑引领，鼓励场站建设与物业开发、社区建设的有机融合，打造站城融合综合体。加强轨道交通沿线及站点土地综合开发，分层设立建设用地使用权，加大综合开发用地政策支持力度，鼓励社会资本参与一体化开发，研究制定综合开发收益分配机制。
绿色发展。加快货物运输结构调整，推动大宗货物和中长途货物运输“公转铁”，直辖市和省会城市积极采用“外集内配”的城市物流公铁联运方式。构建交通枢纽场站分布式“光伏+储能+微电网”的交通能源系统，新建铁路场站、物流基地、仓储设施等按照能设尽设原则增建光伏设施。大中及以上城市新建铁路场站停车场，具备规范充电条件的车位比例较城市注册电动汽车比例高10%以上，既有场站停车场车位同比例改造。全面淘汰铁路场站国三及以下作业车辆、国一及以下作业机械，铁路场站新增和更新作业机械和车辆优先采用新能源。强化铁路场站作业机械、铁路机车超标排放监管，消除冒黑烟现象。
六、保障措施
（一）加强组织领导，完善统筹协调机制。
研究制定土地、价格、运营补亏等项目建设和运营管理方面的相关政策、法规，着力强化高效协同，健全多层次轨道交通一体化协调机制。统筹协调跨地区、跨部门的重大交通项目，及时分解落实规划目标任务，按年度梳理工作进展，稳步推进落地实施。构建多样化、多渠道运营补贴机制，推动铁路企业可持续发展，共享区域经济增长红利。
（二）创新投资模式，拓宽多元融资渠道。
按照政府主导、市场化运作、多元化投资的原则创新投融资体制。借鉴城市轨道交通综合开发经验，加强铁路车站周边土地综合开发，充分给予配套政策支持，创新综合开发利益分配机制，把“轨道+土地综合开发”模式做成、做大。构建合理的投资回报及退出机制等，广泛吸引社会资本参与投资建设。借鉴京沪高速铁路等成功经验，适时推动铁路公司优良资产上市。加大地方财政投入，用好用足地方政府专项债券政策。
（三）坚持稳步推进，严控政府债务风险。
坚持尽力而为、量力而行的原则，稳妥推进规划实施，严格落实地方财政出资，并分年度纳入地方财政预算支出计划，具备条件后方可启动项目建设。建立持续稳定的建设资金保障机制，严禁以债务性资金代替财政资金，严格落实融资资金偿还来源，严禁通过融资平台公司或违规变相举债，坚决防范地方政府债务风险。
（四）统筹建设运营，推进运管模式改革。
深化铁路行业市场化改革，引入市场竞争，提升发展质量效益。构建多层次轨道交通建设、运营协调机制，支持铁路企业开展自主运营、通过委托运营、购买运输服务等方式参与运营，推动有条件地区开展城际铁路和市域（郊）铁路综合改革试点。铁路企业与地方政府加强运营统筹，建立公平、合理、透明的票务清分模式，按市场化原则开展票务清算。
（五）建立标准体系，推动四网高效协同。
统筹多层次轨道交通建设、技术装备、运营管理，强化网络整体布局、技术标准统筹和运营调度协调等顶层设计，精简和公开各种社会化服务的收费标准、清算规则，完善建设监管、安检互认、票制联程、运营调度等管理制度，推动各体系标准化建设。
七、环境影响评价及要求
（一）总体评价。
本规划紧密衔接《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》《成渝地区双城经济圈综合交通运输发展规划》等，坚持可持续发展理念，发挥铁路绿色高效比较优势，注重生态保护、资源节约和污染治理，与各类环境敏感区相协调。轨道交通建设、运营对环境产生的影响均在可控范围之内，对区域构建绿色综合交通运输体系、助推碳达峰碳中和、推进生态文明建设发挥重要支撑作用。
（二）生态环境保护措施。
各项目建设运营应满足环境影响评价要求，以区域资源环境承载能力为基础，紧守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。
生态保护。加强法定敏感目标保护，实施环保选线，将生态环保理念贯穿规划、建设、运营和养护全过程，尽量避开自然保护区及其他各类自然保护地、生态保护红线、重要物种栖息地等环境敏感目标。对于难以绕避的敏感区域，应在依法依规办理相关手续前提下，提出降低生态与环境影响的设计和施工方案，做好水土保持或生态恢复工作。
资源节约。将绿色低碳理念贯穿于轨道交通规划、建设、运营和维护全过程，大力提升轨道交通电气化水平，以降低全生命周期能耗和碳排放。严格控制建设规模和用地规模与强度，减少土地、资源消耗，坚持土地复垦与项目建设统一规划。大力推广使用节能、节水、环保材料，广泛应用铁路建筑节能、热泵、太阳能热水、绿色照明、光伏发电等节能降碳技术，采用节能低碳机车车辆，扎实推进绿色低碳技术装备研发和应用，积极用好碳排放权市场化交易机制，从源头降低能源消耗和污染排放。
污染治理。采用综合措施严控废气、污水、噪声和固体废物的排放。结合区域环境功能和水域类别，提出污水处理方案，优先选用低振动机车车辆，采取规划与管理结合，建立轨道交通安全保护区，提出沿线噪声、振动超标敏感点降噪措施。
